編者按：2023年8月30日，《中國婦女報》權益周刊刊登了北京云亭律師事務所邢國威律師署名文章《“群眾認可”重在“農村婦女認可”》，為《農村集體經濟組織法》立法建言獻策。以下為文章全文：
作者：邢國威（中華女子學院法學院講師、法學博士）
確認農村婦女集體經濟組織成員身份是確定集體經濟組織成員的重點 日前，農業農村部網站公布對政協第十四屆全國委員會第一次會議第03458號提案的答復摘要，回應保障農村婦女土地承包權益有關提案，避免農村婦女土地承包權益出現“兩頭占”“兩頭空”，意在切實解決農村婦女土地承包權益侵害問題，杜絕“兩頭占”，從根本上解決“兩頭空”問題，讓全體群眾滿意。十三屆全國人大常委會審議的《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》（以下簡稱《草案》）中第十二條明確了農村集體經濟組織成員大會依法確認本集體經濟組織成員的“群眾認可”原則。筆者認為，“群眾認可”不應簡單理解為《草案》第二十八條“農村集體經濟組織成員大會三分之二以上成員同意為通過”，應避免農村集體經濟組織成員大會非法剝奪農村婦女成員資格，“群眾認可”原則重在“農村婦女認可”。這充分體現了農村集體經濟組織成員確認的內在邏輯要求。家在浙江的某女性村民，與來自四川農村某男性結婚定居在浙江娘家村莊，被村里通過村民會議的形式列為“出嫁女”，連同孩子，一起成了“黑戶”，無法獲得和其他村民一樣的待遇。這即是所謂“兩頭空”。近年集體經濟組織成員確認問題的出現，起因即是大量的此類糾紛。“兩頭占”則是指農村婦女不僅取得在娘家集體經濟組織的農地權益，也取得了婆家集體經濟組織的農地權益。有些農村集體經濟組織通過村民會議表決的形式對“出嫁女”“離異婦女”剝奪農地權益使這些農村婦女出現“兩頭空”，在一定程度上也是對“兩頭占”的矯枉過正。農村集體經濟組織成員大會以多數決形式通過侵害農村婦女權益的決議，這看起來似乎是“群眾認可”，但把應當享有農地權益的農村婦女排除在外了。這顯然是本次立法要避免的。因此，確認農村婦女集體經濟組織成員身份是確定集體經濟組織成員的重點。《草案》第二十八條規定，“農村集體經濟組織成員大會三分之二以上成員同意為通過”。在成員分享集體經濟組織資源、財產的的過程中，確認的成員越多，成員分配的越少。參與者也是分割者，具有競爭關系和利益沖突。投票機制解決“兩頭占”容易，但難以避免“兩頭空”問題，有可能造成農村婦女被集體經濟組織成員會議投票剝奪成員資格的事件。用投票表決的方式檢驗群眾是否認可，可能只有部分群眾認可，難以避免以投票表決的方式產生多數人侵犯少數人的利益的結果。
農村集體經濟組織成員資格確認標準須依法明定
“農村婦女認可”，當然也不是農村婦女成員都必須確認，這樣可能導致“兩頭占”，而是符合合理標準的都確認。歷史已經證明，想要避免“兩頭空”也要做到防止“兩頭占”。這個合理標準應當依法明確規定。規定的越明確，越能避免在投票中產生對農村婦女成員的誤判。標準不明確，則會容易使成員確認具有自治性質，成為自治事項，此時只能接受多數決為群眾認可。就確認標準，《草案》第十二條列明統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、生產生活情況、基本生活保障來源、對集體積累的貢獻等因素，明確因集體經濟組織成員結婚、生育、扶養收養和政策性移民而增加的人員，一般應當確認為集體經濟組織成員，授權省、自治區、直轄市人大常委會可以依據本法規定，結合本行政區域實際情況，對集體經濟組織成員資格條件及成員確認作出具體規定。筆者認為，《草案》確定的標準仍有進一步細化的空間，比如農村集體經濟組織成員資格應確定地涵蓋定居在本地且具有戶籍的“出嫁女”“離異婦女”，《草案》修訂中或本法律通過后的司法解釋及下位法應將標準盡量明確、具體。具備明確法定標準后，即使被誤判為不符合標準并因此不具備此農村集體組織成員資格，也可以通過《草案》第五十六條解決內部爭議，甚至可以通過《草案》第六十二條，成員撤銷訴訟最終達至群眾認可。就確認成員事項的性質，《草案》第二十七條將確認農村集體經濟組織成員作為成員大會職能。這意味著確認成員具有自治性質，是自治事項。農村集體經濟組織成員確認，不僅關系此農村集體經濟組織內人員利益，也關系此農村集體經濟組織外人員利益，甚至此農村集體經濟組織與其他農村集體經濟組織之間的利益關系。因此，筆者認為，標準法定了的集體經濟組織成員確認是行政確認行為，而不應當是自治行為。因此，筆者建議一般農村集體經濟組織成員確認事項應由成員登記名冊登記的具體機關進行行政確認。通過完善其他農村集體經濟立法來改善農村集體經濟組織成員之間的排斥關系除去針對《草案》以上思考外，筆者認為，還可以通過完善其他農村集體經濟立法來改善農村集體經濟組織成員之間的排斥關系。比如，可以通過立法進一步明確集體經濟組織成員的權利，依法確認各戶的集體經濟組織財產權利，減少集體經濟組織成員之間在分享集體經濟組織資源、財產過程中的沖突，進而能夠從根本上轉變農村集體經濟組織其他成員對農村婦女個人取得成員資格的態度。這也是不斷健全農村集體經濟產權制度，進一步完善農村集體經濟體制機制的需要。 
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邢國威律師，澳門科技大學法學博士，在房地產法、競爭法、婦女財產權益保護領域有深入研究。擅長復雜民商事案件分析，專注房地產法、競爭法領域爭議案件的解決。
